Quatro em cada dez cidades brasileiras dependem em 90% ou mais das receitas repassadas por estados e União para manter suas atividades. O dado consta em levantamento do Tesouro Nacional com base nas Declarações de Contas Anuais (DCAs) de 2024, analisado pela Folha de S.Paulo. Naquele ano, 2.188 municípios estavam nessa situação, uma queda em relação a 2019, quando eram 2.950. Apesar da melhora, o percentual ainda é considerado alto por especialistas, sobretudo quando se considera que, em 80% das cidades (4.156), a arrecadação própria representa 20% ou menos da receita bruta.
A melhora no indicador entre 2019 e 2024 é atribuída a fatores como a ampliação da arrecadação do Imposto sobre Serviços (ISS), o maior planejamento tributário e a fiscalização da dívida ativa. No entanto, o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), principal fonte de repasses federais, acaba por desestimular o esforço fiscal local. O advogado Júlio Edstron Secundino Santos, doutor em direito constitucional pelo Uniceub, afirma que a “comodidade” do FPM “diminui drasticamente o incentivo político para enfrentar o ônus da modernização da administração tributária”.
Para além da dependência financeira, a estrutura de gastos obrigatórios engessa os orçamentos municipais. Os municípios são obrigados a destinar ao menos 25% da receita à educação e 15% à saúde, e o gasto com pessoal consome entre 50% e 51% da receita corrente líquida, segundo Santos. “Isso engessa a administração e não deixa margem a investimentos em outras áreas ao mesmo tempo em que municípios muitas vezes não têm nem serviços de primeira necessidade, como esgoto”, afirma. Em casos extremos, o gasto anual com salários de prefeito, vice e secretários supera toda a arrecadação própria do município.
O fenômeno da multiplicação de municípios após a Constituição de 1988 é apontado como uma das causas estruturais do problema. A Carta elevou os municípios à condição de entes federativos e delegou aos estados a competência para criar novas cidades, o que resultou em pelo menos 1.400 emancipações, muitas vezes sem critérios de viabilidade econômica. O jurista Carlos Figueiredo Mourão, mestre em direito constitucional pela PUC-SP, defende que “não deveria ser possível criar municípios que não possuam capacidade real de sustentar sua estrutura administrativa com base em arrecadação tributária própria”.
Um caso emblemático é Boa Esperança do Norte (MT), criado em 2000, mas que só foi efetivamente instalado em 2023, após 23 anos de disputas judiciais no STF. O município é um dos exemplos de como a falta de planejamento pode levar a décadas de incerteza institucional. A criação de novas cidades está paralisada desde 2006, quando uma emenda constitucional convalidou as leis emancipatórias publicadas até aquele ano. O Congresso já havia tentado frear o movimento com uma emenda em 1996, mas os estados continuaram a criar cidades por leis próprias, o que levou o STF a julgar o caso.
A fragmentação municipal trouxe também desafios para o controle externo. A advogada Gabriele de Jesus Marques, pós-graduada em direito constitucional, explica que o controle “passa a operar sob uma lógica de controle predominantemente formal, num cenário que compromete a qualidade do gasto público”. A quantidade de prefeituras supera a capacidade de fiscalização dos órgãos de controle, o que dificulta a averiguação eficaz da destinação dos recursos.
Nem todos os efeitos das emancipações são negativos. O economista Felipe Soares Luduvice, doutor pela FGV e coordenador-geral de modelos e projeções econômico-fiscais do Ministério da Fazenda, afirma que há estudos indicando que municípios subdivididos apresentam melhores resultados em saneamento e redução da mortalidade infantil, na comparação com cidades de porte semelhante que não foram fragmentadas. O advogado Omar Augusto Leite Melo, professor de direito e economia da ITE, resume a ambiguidade dos repasses federais: “Muitas vezes, eles não substituem políticas públicas eficientes; apenas evitam o colapso institucional de uma prefeitura”.
Com a paralisação das emancipações, o número de municípios brasileiros se estabilizou em 5.569, mas os efeitos da fragmentação desenfreada ainda se fazem sentir nas contas públicas. A plataforma do Tesouro Nacional com as DCAs está disponível para consulta e é atualizada anualmente. Especialistas defendem que qualquer nova tentativa de criação de municípios deve vir acompanhada de critérios rigorosos de viabilidade financeira e administrativa, para evitar que o problema se agrave no futuro.